Une Révision Constitutionnelle En Rupture De Consensus

Que se passe-t-il au Bénin, terre de BEHANZIN et, jadis, modèle démocratique en Afrique ?

Dans la nuit du 31 octobre au 1er novembre 2019, les 83 députés acquis à la cause de l’exécutif béninois ont voté à l’unanimité (oui tous sans exception) une révision constitutionnelle qui, contrairement aux allégations des thuriféraires du régime, opère plus qu’un toilettage du texte fondateur du 11 décembre 1990.

La loi n°2019-40, portant révision de la loi 90-032 du 11 décembre 1990 valant constitution de la République du Bénin, induit en effet un virage certain vers une autre conception de la République que celle issue de la Conférence des Forces Vives de la Nation.

Ce vote a pris de court les Béninois et les observateurs de la vie politique puisque l’ouverture de la session parlementaire, quelques jours avant par le Président de cette Assemblée, n’annonçait nullement une telle révision constitutionnelle.

C’est donc en catimini, en urgence et nuitamment que cette loi révisionnelle a été votée, sans le moindre débat parlementaire et sans débat public impliquant le peuple et la société civile, par les 83 députés acquis au Chef de l’Etat, soit la totalité des députés.

Les Béninois se sont réveillés au matin du 1er novembre 2019 sonnés, abasourdis et groggy, par cette information, eux qui attendaient cette Assemblée Nationale sur le vote des lois annoncées à la sortie du « Dialogue Politique » pour sortir de la crise : amnistie des faits consécutifs aux manifestations des 1er et 2 mai 2019, refonte du code électoral et de la charte des partis politiques.

Comme il fallait s’y attendre la Cour Constitutionnelle, présidée par l’ancien avocat du Chef de l’Etat, a procédé au contrôle de conformité de cette loi le 7 novembre 2019 et, dans la foulée, le Président de la République a promulgué cette nouvelle constitution le 8 novembre 2019.

Pourtant, et c’est là aussi une des marques de fabrique du régime de Patrice TALON, le flou absolu a flotté autour du contenu de cette nouvelle Constitution, dont des extraits ont fuité avant qu’une version PDF ne soit diffusée sur les réseaux sociaux.

Cela pourrait prêter à sourire si le sujet n’était pas grave. Oui, pendant plus d’une semaine après son vote et quelques jours après sa promulgation, la Constitution du 1er novembre 2019 restait inconnue du grand public, comme si ses auteurs et instigateurs avaient peur des conséquences de sa diffusion ou comme si une officine continuait quelque part, de tripatouiller le texte.

Depuis le 12 novembre que le texte officiel, revêtu de la signature du Chef de l’Etat, est disponible, on peut désormais s’exercer à analyser le contenu de cette nouvelle constitution imposée aux Béninois.

C’est le sens de la présente réflexion sur la Constitution du 1er Novembre 2019 qui va inexorablement nous conduire vers une Nouvelle République, une République taillée sur mesure pour un Homme seul, contre son peuple.

I- LA VIOLATION MANIFESTE DE LA PROCÉDURE

Partons d’un postulat simple que ce qui est fait pour le bien commun n’a pas à être caché.

Sur initiative d’un groupe de dix (10) députés, seulement, l’Assemblée Nationale a décidé de réviser la Constitution selon la procédure d’urgence.

Ailleurs, dans tous pays sérieux, une idée aussi saugrenue de révision constitutionnelle en urgence aurait été tuée même dans l’esprit même de son auteur, tant il est évident qu’un tel acte revêt la plus grande importance et requiert un large débat national.

Mais nous sommes dans un pays où la gouvernance en place depuis avril 2016 a rendu tout possible, notamment depuis que l’Assemblée Nationale et l’intégralité des Institutions de la République sont dirigées et tenues par l’Exécutif.

Une précision juridique préalable s’impose

 

C’est dans le Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale qu’il faut aller fouiller pour comprendre les enjeux de ce vote en urgence de la révision constitutionnelle.

La loi intérieure de l’Assemblée Nationale, « (…) occupe, depuis longtemps, une place insigne dans la hiérarchie des normes. ».

Dans un premier temps, « Le Haut Conseil de la République siégeant en qualité de Cour Constitutionnelle provisoire avait affirmé (…) que le Règlement Intérieur de l’Assemblée n’a pas valeur constitutionnelle, qu’il n’entre donc pas dans le bloc de Constitutionnalité ».
Décision 18 DC du 3 juin 1993

Puis cette position a été abandonnée par la Cour Constitutionnelle, dans une décision DCC 98-039 du 14 avril 1998, qui incorpore désormais au bloc de constitutionnalité toute disposition du règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, consistant en « la mise en œuvre des règles constitutionnelles ».

C’est dans un sublime considérant que la Haute Juridiction, dirigée alors par Mme Elisabeth K. POGNON, a pris cette décision :

« Considérant qu’il appartient à la Cour Constitutionnelle, lorsqu’elle est saisie en application de l’article 117 de la constitution d’une loi votée par l’Assemblée Nationale et en instance de promulgation, non seulement de se prononcer sur la conformité des dispositions de cette loi à la Constitution, mais encore d’examiner si elle a été adoptée dans le respect des règles de valeur constitutionnelle relatives à la procédure législative ; ».

Décision DCC 98-039 du 14 avril 1998, BAH Nathaniel / Président de la République

 

Les mots employés sont clairs, forts et ne laissent pas de place au doute : le Règlement intérieur de l’Assemblée nationale est intégré au bloc de constitutionnalité béninois.

Tout contrôle de constitutionnalité d’une loi, a fortiori constitutionnelle, doit donc examiner le respect de ce Règlement Intérieur en ses dispositions relatives à la procédure législative.

Justement, concernant cette option de vote en urgence, il est d’abord permis d’émettre des réserves sur la conformité constitutionnelle de la procédure ici suivie qui découle de l’article 78 du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale selon lequel :

« La discussion immédiate d’un projet de loi, d’une proposition de loi, ou d’une proposition de résolution peut être demandée par le gouvernement ou par dix députés au moins.
L’Assemblée nationale statue et se prononce sur l’opportunité de la discussion immédiate à main levée et sans débat. »

L’article suivant de ce RI prévoit que dès lors que le principe de la discussion immédiate, sans débat, est accepté par l’Assemblée nationale, la commission compétente est mise en demeure de présenter son rapport dans le délai qui lui est fixé par l’Assemblée nationale, de façon à ce qu’à l’expiration de ce délai, l’affaire vient en discussion au besoin sur un rapport verbal de la commission (Article 79)

Ces deux articles dérogent à la règle de base posée par l’article 48-2 du même RI : aucune affaire ne peut être soumise aux délibérations de l’Assemblée nationale sans avoir, au préalable fait l’objet d’un rapport écrit (ou verbal en cas de discussion immédiate) de la commission compétente au fond, en l’occurrence la commission des lois.

En l’espèce

 

C’est sur la base de cet article 78 du RI de l’AN que la Loi de révision de notre Constitution a été votée en urgence, sans débat, et en une après-midi par 83 députés acquis à l’Exécutif.

Or précisément, la Loi constitutionnelle n’est pas une loi Ordinaire, seule, à mon sens, susceptible d’être votée en urgence.

D’ailleurs, si les constituants de 1990, les pères fondateurs, avaient voulu placer sur un pied d’égalité la loi ordinaire et la Loi Constitutionnelle, il ne les aurait pas distinguées en
– Énumérant, à l’article 98 de la Constitution du 11 décembre 1990, la longue liste relevant du domaine de la loi

– Fixant à l’article 154 de la Constitution les modalités d’adoption d’une Loi constitutionnelle, avec un quorum précis et l’hypothèse d’un référendum.

C’est à tort que l’Assemblée Nationale a cru devoir voter en urgence une révision constitutionnelle dans la nuit du 1er novembre 2019, la loi de révision constitutionnelle n’étant pas une loi ordinaire seule pouvant être votée selon la procédure d’urgence.

Cette révision constitutionnelle procède d’une mauvaise lecture de ces dispositions du Règlement intérieur de l’Assemblée nationale combinées avec la Constitution du 11 décembre 1990.

Procédant à son contrôle de constitutionnalité, et même si elle n’a pas été expressément saisie de ce chef, la Cour Constitutionnelle ne pouvait pas faire l’impasse sur le respect des dispositions du Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale, qui font partie du bloc de constitutionnalité.

L’office de la Cour Constitutionnelle ne doit pas se limiter à vérifier que les règles intangibles (intégrité territoriale, laïcité et forme républicaine de l’Etat, mandat présidentiel de 5 ans renouvelable une fois, limite basse et haute d’âge et type présidentiel du régime) sont respectées.

Non, le contrôle de constitutionnalité ne se limite pas à la seule vérification de la conformité à la seule Constitution au sens strict et s’étend à ce qu’il est convenu d’appeler le « bloc de constitutionnalité ».

La haute juridiction devait soulever d’office ce moyen et vérifier le respect de la procédure législative.

L’on ne peut que regretter que la Cour Constitutionnelle ait (volontairement ?) limité son contrôle de constitutionnalité.

La validation de cette nouvelle Constitution se trouve de ce fait affectée d’un déni de justice constitutionnelle.

Cette révision constitutionnelle opérée le 1er novembre 2019 est intervenue en violation des règles constitutionnelles. Il faut le dire et le faire savoir.

Mais la critique de cette révision constitutionnelle ne se limite pas qu’à la procédure d’urgence et à son inconstitutionnalité. Elle affecte également le fond.

II- L’ABSENCE FLAGRANTE DE CONSENSUS

Rappel factuel

Il n’est pas contesté que l’initiative de réviser la Constitution appartient concurremment au Président de la République et aux membres de l’Assemblée nationale.

En l’espèce, ce sont 10 députés, probablement instruits dans ce sens par l’Exécutif, qui ont pris cette initiative et ont décidé d’endosser cette révision. C’est leur droit et ils l’assumeront.

La composition monocolore de l’Assemblée Nationale, entièrement acquise au Chef de l’Etat, a fait le reste puisque la révision constitutionnelle a été votée à l’unanimité des députés, excluant de facto tout référendum.

Et c’est là la deuxième critique de cette révision :

L’Assemblée nationale issue du scrutin législatif controversé du 28 avril 2019 avait-elle légitimité et mandat pour réviser notre Constitution ? Sans ambages ni embarras, la réponse est négative.

Il n’est pas nécessaire de revenir ici sur les circonstances incroyables du braquage politique qui permis la prise en otage de l’Assemblée nationale.

Néanmoins, il importe de préciser que :

– L’opposition n’a pas boycotté cette élection mais en a été exclue par le truchement d’un mécanisme illégale déclenché par la Cour Constitutionnelle qui a créé le fameux Certificat de Conformité

– Ce sont donc les deux seules composantes du parti unique acquis au Chef de l’Etat qui ont été autorisées à participer à ce scrutin.

L’élection législative du 28 avril 2019 était tout sauf démocratique. Ce scrutin était tout sauf ouvert et libre.

Comme il fallait s’y attendre, les électeurs Béninois, dans leur immense majorité, ont décidé de ne pas participer à cette parodie d’élection et de ne pas prêter le flanc à cette mascarade électorale.

Les premiers chiffres émis par la CENA donnaient une participation historiquement faible de 22.99% à Minuit.

Ces chiffres seront ensuite portés, au terme d’un mécanisme dont elle a eu le secret, à 27 % par la Cour Constitutionnelle.

La réalité de la participation montre que moins d’un Béninois sur quatre s’est déplacé pour voter.

Les observateurs s’accordent à dire que le gouvernement a essuyé un camouflet et que les députés sélectionnés par la Cour constitutionnelle et installés manu militari manquent de légitimité.

Or, les représentants de la Nation ne le sont que dans la mesure où ils sont portés et élus par une majorité de la population ; il en va de leur légitimité et de leur mandat de député.

En conséquence, cette Assemblée Nationale est privée de base populaire et donc de légitimité élective, élément essentiel dans le système représentatif

Un parlement en crise de légitimité

 

En recherche de légitimité, on attendait ce parlement ailleurs que sur le terrain de la politique politicienne.

Les sujets d’inquiétude des Béninois ne manquent pourtant pas et ils auraient aimé entendre et voir les députés plus actifs sur leurs préoccupations quotidiennes :

• Les conditions de la rentrée scolaire et les difficultés rencontrées par enseignants et familles pour assumer et assurer la rentrée scolaire

• Les suites de « l’évaluation-diagnostic » des enseignants dits reversés dont les modalités sont aussi contestables que décriées par les acteurs du secteur de l’enseignement.

• Les pluies diluviennes qui se sont abattues sur une bonne partie du pays, provoquant des inondations monstrueuses et des crues de rivières, alors qu’il existe un ministère du cadre de vie et que cette question a notamment conduit à la mise du pied du projet GRAND NOKOUE

• La fermeture des frontières du géant voisin nigérian depuis août 2019 dont la prolongation à la fin de janvier 2020 a provoqué désarroi et désespoir chez les Béninois, en cette période de fin d’année ;
Pour reprendre une précédente analyse, il est scandaleux qu’aucun des députés n’ait interpelé le gouvernement sur son silence et les actions menées avec le voisin nigérian pour rétablir un partenariat serein.

Aucune communication officielle, en dehors d’un communiqué des douanes dressant une liste de produits interdits à l’exportation. Ce silence n’est pas normal quand on connaît les conséquences de ce blocus voire embargo nigérian sur notre économie.

Aucune donnée officielle sur le chiffrage des pertes subies par l’économie béninoise, l’exportation et la réexportation de produits de tous genres constituant un des pans importants de l’activité commerciale des béninois.

Aucune indication des préjudices en termes de taxes et de rentrées douanières, au moment où l’on se prépare à voter un budget 2020 qui va forcément subir l’impact de cette situation inédite, tout budget préparé devant tenir compte de cet état de fait.

Les députés contestés, s’ils cherchaient légitimité et soutien populaire, auraient dû également interroger le gouvernement sur cette scabreuse histoire d’un haut factionnaire de la DGI qui se serait volatilisé avec des milliards, dit-on…

Ils auraient pu également questionner les Ministres sur les points relatifs à une paupérisation grandissante des Béninois, situation admise par le Chef de l’Etat lui-même, la précarité de l’emploi, la fermeture des usines, entreprises et sociétés les unes après les autres, faute de marché, la cherté de la vie, etc…

Au lieu de cela, les Députés ont préféré « déférer aux injonctions de leur mentor » en se comportant comme les préposés d’un pouvoir exécutif, au lieu d’agir en Représentants de la Nation.

Un consensus national brisé

 

L’on sait depuis plusieurs années qu’en plus des options fondamentales validées par la Conférence nationale, la Cour Constitutionnelle a rajouté d’autres principes et normes qui régissent désormais son Office de contrôle de constitutionnalité.

Parmi ces nouveaux éléments figure en première place le Consensus national.

Cette notion est née de la décision DCC 06-074 du 8 juillet 2006 quand, contrôlant déjà la conformité à la Constitution d’une loi portant révision de la Constitution, la Cour a jugé :

« Considérant que ce mandat de quatre (4) ans du mandat des députés, qui est une situation constitutionnellement établie, est le résultat du consensus national dégagé par la Conférence des Forces Vives de la Nation de février 1990 et consacré par la Constitution en son Préambule qui réaffirme l’opposition fondamentale du peuple béninois à (…) la confiscation du pouvoir ; que même si la Constitution a prévu les modalités de sa propre révision, la détermination du peuple béninois à créer un État de droit et de démocratie pluraliste, la sauvegarde de la sécurité juridique et de la cohésion nationale commandent que toute révision tienne compte des idéaux qui ont présidé à l’adoption de la Constitution du 11 décembre 1990, notamment le consensus national, principe à valeur constitutionnelle ».

La Cour posait ainsi la règle selon laquelle toute révision constitutionnelle doit se faire sur la base du Consensus national.

La révision de 2006, menée par le parlement et qui visait à rallonger le mandat parlementaire, contre l’avis du gouvernement et de la population ne satisfaisait que les parlementaires.

Le consensus n’était donc pas atteint.

Cet attachement aux fondamentaux de la Conférence Nationale a été réaffirmé et complété par la même Cour Constitutionnelle dans ses décisions DCC 10-049 du 5 avril 2010 et DCC 10-117 du 08 septembre 2010.

La Haute Juridiction a notamment précisé que « le consensus, principe à valeur constitutionnelle, tel qu’affirmé par la Décision DCC 06-074 du 08 juillet 2006 (…) loin de signifier l’unanimisme, est d’abord un processus de choix ou de décision sans passer par le vote ; qu’il permet, sur une question donnée, de dégager par une voie appropriée, la solution satisfaisant le plus grand nombre de personnes ».

Cette jurisprudence de la Cour Constitutionnelle impose donc au législateur de rechercher le Consensus National soit la satisfaction des intérêts du plus grand nombre.

N’ayant pas de légitimité ni de base populaire, l’Assemblée Nationale, issue du scrutin du 28 avril 2019 et acquise au pouvoir exécutif, ne peut avoir reçu un mandat du peuple pour réviser, en urgence qui plus est, la Constitution.

Cette même Assemblée ne pouvait pas se réfugier derrière le dialogue politique organisé entre seuls partis politiques proches du pouvoir, pour se trouver une apparence de Consensus National.

La mise à l’écart de la société, l’absence de discussion et de débat public et l’éviction du Clergé de l’initiative du Dialogue National ont fini de doucher tout espoir de voir le Pays se réunir et échanger sur les causes de la crise et les meilleures voies de sortie.

C’est donc hors du consensus national que cette révision a eu lieu.

Dans le contexte provoqué par ce scrutin du 28 avril 2019, la répression sanglante des manifestations des 1er et 2 mai 2019 et plus globalement la gouvernance en place depuis 2016, une révision de notre Contrat Social ne pouvait que passer par un référendum populaire.

C’est à tort, en l’absence de Consensus national, que la Cour Constitutionnelle a validé cette révision constitutionnelle du 1er novembre 2019.

De ce second chef, la nouvelle constitution du 1er novembre 2016est privée de toute adhésion nationale.

Ça aussi, il faut le dire et le faire savoir.

EN MARCHE VERS UNE AUTRE REPUBLIQUE

 

Le préambule de la Constitution du 11 décembre 1990 rappelle :

« Ainsi, la Conférence des Forces Vives de la Nation, tenue à Cotonou du19 au 28février1990, en re donnant confiance au peuple, a permis la réconciliation nationale et l’avènement d’une ère de Renouveau Démocratique.
Au lendemain de cette Conférence,
NOUS, PEUPLE BENINOIS, (…) »

Les constituants de 1990 gravaient ainsi dans le marbre l’Adhésion Populaire à ce contrat social.

Cette adhésion du peuple sera ensuite validée par un Référendum constitutionnel.

Le PEUPLE est au cœur du processus constituant béninois et doit le demeurer.

Dans le cas de la révision du 1er novembre 2019, la nouvelle Constitution a été imposée aux Béninois en dehors de tout consensus national et sans leur adhésion.

Pour quelle raison ?

La finalité de cette révision constitutionnelle (accélérée, discrète et exclusive) est à chercher dans les modifications en profondeur du système institutionnel et démocratique qu’elle induit.

La révision a entraîné la réécriture, création et la révision d’une cinquantaine d’articles de la constitution : 5, 15, 26, 41, 42, 43,44, 45, 48, 49, 50, 52, 53, 54, 54-1, 62, 62-1, 62-2, 62-3, 62-4, 80, 81, 82, 92, 99, 112, 117, 119, 131, 132, 134-1, 134-2, 134-3, 134-4, 134-5, 134-6, 134-7, 143, 145, 151-1, 153-1, 153-2, 153-3, 157-1, 157-2 et 157-3 de notre constitution.

C’est tout sauf une petite retouche de la Constitution.

Il s’agit clairement et incontestablement d’une refonte en profondeur de notre Contrat Social et d’une modification de nos institutions.

Il sera revenu dans un second temps sur le fond de cette nouvelle révision qu’un acteur politique a pu comparer à « des dispositions testamentaires de Patrice TALON ».
Cette expression, pour audacieuse et polémique qu’elle soit, n’est pas loin de la réalité tant il est patent que cette Constitution nouvelle ne répond pas aux exigences minimales de nécessité pour la Nation béninoise.

L’on cherchera en vain en quoi il est devenu nécessaire pour le Bénin :

– D’avoir un Vice-Président élu en binôme mais sans aucune fonction régalienne, alors qu’en l’état les modalités de l’intérim du Président sont connues et n’ont jamais été mises en œuvre ;

– D’attribuer au seul Président de la République le pouvoir de ratifier des accords de prêt puis d’en rendre compte 90 jours après à une Assemblée qui n’aura pas d’autre choix que de constater les éventuels dégâts ;

– D’aligner les mandats électifs et de tenir des élections couplées ou regroupées, au risque d’aligner les institutions et d’accroître la soumission à un Exécutif de plus en plus fort ;

– De contraindre tout candidat à l’élection présidentielle à un parrainage politique aux contours flous, alors que l’engagement présidentiel ne doit être fermé à personne ni soumis à une course au parrainage avec ses risques de corruption politique ;

– Etc…

Ce n’est plus la République du 11 décembre 1990, celle de l’équilibre des pouvoirs et de la prise en compte de la volonté populaire. C’est une autre République qui est en marche au Bénin.

Une révision constitutionnelle sans le Peuple entraîne une révision constitutionnelle contre le Peuple, une révision pour un homme, pour un Clan et pour tout dire, une révision précaire, fragile dont l’espérance de vie devra être très courte.

Cela doit se savoir.

Maître Fatiou OUSMAN
Avocat
Patriote
#Bringbackmydemocracy
#Laluttecontinue